Непредсказуемый бюджет

С начала открытого вторжения России в Украину российскому федеральному бюджету уделяется гораздо больше внимания, чем раньше. И не зря: бюджет может многое рассказать о финансовом здоровье и устойчивости путинского режима. Бюджет страны представляет собой поток экономических ресурсов, который находится под формальным, централизованным контролем государства.

Когда налоговые поступления растут, как это было в первые месяцы полномасштабной войны, федеральный бюджет может использоваться для смягчения последствий санкций, наращивания производства вооружений и предотвращения недовольства ключевых элит. Путин — автократ, но и он не может просто экспроприировать все сбережения или неограниченно наращивать долг (хотя и то, и другое в определенной степени уже происходит), не рискуя дестабилизировать экономическую ситуацию еще больше.

Из-за политической значимости бюджета надежность общедоступных данных часто ставится под сомнение. Может показаться странным, особенно если сравнивать Россию с другими автократиями, что Минфин РФ до сих пор обильно публикует статистику. По состоянию на апрель 2023 года все еще можно получить относительно подробную и актуальную картину расходной и доходной частей российского бюджета. Почему же Минфин не засекречивает все данные и как можно быть уверенным, что опубликованные цифры не сфальсифицированы?

Существует несколько объяснений, которые делают оставшиеся открытые данные, опубликованные официальными российскими источниками, более правдоподобным. Во-первых, намеренное введение внешнего мира в заблуждение относительно реального положения дел в РФ не такой уж сильный побудительный мотив для Москвы, как иногда предполагают на Западе. Внутренние российские экономические дебаты — в том случае, если они достаточно заумны, чтобы навести скуку на непрофессиональную общественность, а политическая линия, определяющая цифры, не подвергается сомнению, — практически не ограничиваются цензурой. Во-вторых, для технократических бюрократических структур, таких как Министерство финансов, прозрачность служит инструментом усиления и централизации контроля, как внутреннего, так и по отношению к другим субъектам правительства. Большая секретность в итоге приведет к более неформальному формированию экономической политики и большему количеству сделок в кремлевских кулуарах, где позиции российских технократов слабее. Огласка цифр помогает технократам ограничить влияние других элит, которые всегда ждут своего часа в тени. В-третьих, не будем сбрасывать со счетов и определенную инерцию: в отличие от других автократий, таких как Китай или Саудовская Аравия, Россия пережила период радикальной гласности и открытия [политической сферы] в 1990-х гг., и этот процесс еще не полностью обращен вспять.

Доступная информация и путаница, которую она создает

Начиная с апреля 2023 года, Министерство финансов России практически ежедневно публикует на сайте Электронный бюджет (budget.gov.ru, для доступа к сайту за пределами России требуется VPN) обновленные данные о доходах и еще более подробные — о расходах. В начале каждого месяца публикуется месячная статистика по доходам от продажи нефти и газа, а затем, примерно в середине месяца на сайте появляются более подробные данные по расходам и доходам.

Однако эти цифры бюджета могут быть обманчивы в краткосрочной перспективе: и доходы, и расходы всегда сильно колебались в течение года, а после начала открытой войны России против Украины и введения санкций против российской экономики эти колебания только усилились, что иногда затрудняет попытки выявить основные тенденции в бюджете.

Даже в «нормальные» времена доходы и расходы меняются от месяца к месяцу, не давая разглядеть общую тенденцию за ежемесячными данными. Доходы плавают потому, что налоговые поступления неравномерны в течение года, а также потому, что Россия часто меняет свои налоговые правила. Например, новая схема налогообложения добычи нефти («налог на дополнительный доход» или НДД) в сочетании с постепенным переходом от налогообложения экспорта к налогообложению добычи/производства приводит к росту доходов от продажи нефти в марте, апреле, июле и октябре и, соответственно, к снижению доходов в другие месяцы. В то же время возмещение платежей по НДС было ускорено в 2022 году, что привело к снижению поступлений НДС в начале каждого квартала. В январе 2023 года Россия также коренным образом изменила процедуры и сроки уплаты налогов, что внесло дополнительные помехи в попытки правильно считать и толковать данные. Все эти изменения привели к временному снижению поступлений в январе и феврале 2023 года. Конечно, специальные меры, связанные с войной и экономическим кризисом, также могут иметь сильный временный эффект, как, например, прошлогодний единовременный налог на Газпром, который привел к значительным дополнительным доходам в конце 2022 года.

Расходы колеблются в соответствии с циклом расходов, который в некоторой степени типичен для многих государственных бюджетов и учреждений: расходы в декабре обычно в два раза выше, чем в другие месяцы. В декабре 2022 года это явление было особенно наглядным: 22% всех расходов России за 2022 год пришлись на этот месяц. Этот всплеск косвенно связан с новым порядком уплаты налогов, который сделал обязательным авансовый платеж в фонд социального страхования. Война также привела к более нерегулярному накоплению расходов в некоторые периоды.

Минфин РФ помогает интерпретировать данные, сопровождая публикацию ежемесячных цифр бюджета несколькими абзацами пояснений. Интервью с чиновниками также могут предложить дополнительные подсказки о том, что происходит «под капотом» бюджета. Но эти официальные объяснения следует воспринимать с долей скепсиса. Хотя они не являются недостоверными с фактологической точки зрения, подчас они не показывают всей картины происходящих процессов.

Частичное объяснение неудачного начала финансового года

К началу 2023 года государственные финансы России, похоже, находились в очень плохом состоянии. В феврале дефицит уже достиг 2,6 трлн рублей, что составляет 88% от первоначально запланированного дефицита на весь год в размере 2,9 трлн. В марте дефицит сократился до 2,4 трлн рублей благодаря вышеупомянутому квартальному «налогу на дополнительный доход» для нефтедобывающих компаний и более высоким поступлениям НДС в связи с окончанием квартала, но дефицит после трех месяцев все еще выглядит слишком высоким.

Если взглянуть шире, увеличив масштаб исследуемых данных с ежемесячных показателей до полного года, появятся все основания полагать, что очень низкие доходы от нефти и газа в первые три месяца 2023 года (на 45% ниже прошлогодних) окажутся временным явлением. Это связано с тем, что санкции исказили налоговые ставки Министерства финансов, что привело к снижению налоговых поступлений (и к небольшому улучшению положения российских экспортеров нефти). С момента введения эмбарго ЕС на российскую нефть индексы цен на российскую нефть марки Urals стали очень ненадежным показателем. Для расчета налоговых ставок Минфин по-прежнему использует индекс Urals, предоставляемый службой ценообразования Argus, который основан на данных о сделках в европейских портах. По данным министерства, в период с декабря 2022-го по март 2023 года среднемесячный показатель этого индекса приблизился к $ 50 за баррель. На самом деле, нефтяные компании зарабатывали гораздо больше: недавнее исследование, основанное на подробных данных российской таможни, показало, что в декабре 2022 года российские экспортеры все еще зарабатывали более $ 70 за баррель.

Конечно, российский Минфин знает об этом и планирует получить свою долю пирога. С апреля 2023 года действует новая формула налогообложения нефти: если разница между ценами Urals и Brent станет слишком большой, то использоваться будет индекс Brent за вычетом определенной, заранее установленной скидки ($ 34 в апреле, $ 31 в мае, $ 28 в июне, $ 25 в июле, подробнее об этом по ссылке). Вкупе с дополнительными поступлениями в марте и апреле от «налога на дополнительный доход» это позволит частично смягчить дефицит доходов, который нанес ущерб бюджету в январе и феврале.

Секретные расходы ­- драйвер дефицита

В то время как доходы оказались ниже ожидаемых (как из-за нефтяного эмбарго ЕС, так и из-за снижения мировых цен на нефть), куда большим сюрпризом (и основной причиной дефицита) оказалось резкое увеличение расходов в начале года. В частности, секретные расходы были намного выше, чем в прошлом году, и составили 33% от всей расходной части бюджета. Секретные расходы можно рассчитать, вычтя расходы, показанные по различным бюджетным категориям на сайте Электронный бюджет, из общих расходов на тот же день. В начале апреля общий объем расходов в электронном бюджете достиг примерно 7,5 трлн рублей, а секретные (необъяснимые) расходы — 2,5 трлн рублей. Это более чем в два раза превышает показатели прошлого года: в тот же период 2022 года секретные расходы составляли около 1 трлн.

Обычно 80% секретных расходов составляют траты на оборону и еще 10% — расходы на национальную безопасность. Самой большой статьей секретных расходов всегда является государственная программа вооружения. После открытого вторжения России в Украину можно предположить, что любое увеличение секретных расходов связано с войной. Но превратится ли это увеличение в устойчивую тенденцию или это разовый эффект?

Чтобы оправдать аномально высокие расходы в январе 2023 года, Министерство финансов России объяснило, что некоторые государственные подрядчики получили более высокие авансовые платежи. Якобы это сделано, чтобы добиться более равномерного расходования средств в течение года. Премьер-министр Мишустин объяснил это намерением заставить «деньги работать с первого января». Высокая доля секретных расходов позволяет предположить, что речь действительно идет о государственных контрактах, точнее, о вооружении для войны. Рост секретных расходов (и расходов в целом) замедлился в марте 2023 года.

Однако более правдоподобным объяснением является не какая-то технократическая оптимизация потоков расходов, как утверждает Минфин, а просто то обстоятельство, что оборонной промышленности и военным нужно больше денег для расширения и поддержания производства, а Минфин корректирует расходы на ходу. В конце прошлого года президент пообещал армии «неограниченное финансирование».

Предвкушая возникновение спонтанных и ситуативных нужд военного времени, Министерство финансов создало несколько невидимых «копилок» для бюджета этого года, самой большой из которых стал авансовый перевод 1,5 трлн рублей (1% ВВП) в Фонд социального страхования России в конце 2022 года. Ведомство опасалось, что у Фонда возникнут проблемы с ликвидностью в связи с введением в январе 2023 года нового порядка уплаты налогов. Теоретически, этот авансовый платеж должен привести к меньшим трансфертам, необходимым в 2023 году, и по состоянию на март эта важная категория социальных расходов действительно на 13% ниже показателей 2022 года.

Похоже, что Министерство финансов само не может реально спрогнозировать, сколько расходов в этом году потребует ведение военных действий в Украине, и оно просто начало год, взяв за ориентир необходимость поддерживать низкие показатели по общим расходам и несколько скрытых резервов, которые станут предметом многочисленных торгов и пересмотров в сторону повышения. С другой стороны, службы безопасности и военные могут пока игнорировать бюджетные ограничения и пребывать в уверенности, что их пожелания будут выполнены, а средства выделены в срок.

Все это объясняет, почему заверения Минфина о том, что нынешние авансовые платежи приведут к уменьшению расходов в 2023 году, сопровождаются одной большой оговоркой: скорее всего, в будущем потребуется еще больше авансовых платежей для еще больших грядущих расходов. Другими словами: «В этом году мы тратим раньше» — это, скорее всего, просто более красивый способ сказать: «Мы тратим гораздо больше».

Перспективы: неустойчивые, но еще не катастрофические

Российский бюджет военного времени имеет непредсказуемый (или, если говорить словами Минфина, «гибкий») характер. Однако и из этой гибкости и непредсказуемости можно сделать несколько выводов.

Во-первых, некоторые из негативных эффектов, которые привели к высокому дефициту бюджета в январе и феврале 2023 года, будут сведены на нет в нынешнем году. Это особенно верно в отношении размера доходов, которые все еще могут достичь запланированных 26,1 трлн рублей. Поступления от НДС нормализуются, доходы от нефти вырастут в связи с сезонными колебаниями, чему будут способствовать слабый рубль и более высокие налоговые ставки (которые играют более важную роль, чем сокращение Россией добычи нефти на 5%, особенно после того, как к ней присоединились другие страны ОПЕК+). Правительство также может активизировать свои усилия по формированию дополнительного бюджета, опираясь на богатых бизнесменов. Хотя запланированный на этот год налог на сверхприбыль принесет всего 300 млрд рублей, что эквивалентно повышению цены на нефть на $ 2, бизнесменов можно привлечь и напрямую, например, для покрытия расходов на восстановление оккупированных территорий Украины.

Однако все эти усилия не приведут текущие бюджетные расходы в соответствие с рамками, установленными в бюджете на 2023 год. В связи с этим придется пересмотреть расходную часть бюджета в сторону увеличения. Общий объем расходов в 29,9 трлн рублей, предусмотренный в последнем материале, опубликованном на сайте Электронный бюджет, по-прежнему означает, что в номинальном выражении Россия тратит значительно меньше, чем в 2022 году, несмотря на скачок инфляции и предстоящие в начале 2024 года президентские выборы. Это совершенно неправдоподобно. После дефицита бюджета размером в 2,3% ВВП, зафиксированного в 2022 году, большинство аналитиков ожидают, что в этом году дефицит составит от 3% до 5%, вместо официального прогноза в 2%.

Для российского государства, которое больше не имеет доступа к западным рынкам капитала (и до сих пор не может получить доступ к китайскому), ежегодный дефицит в 3−4% ВВП — довольно значителен и вряд ли удержится на этой отметке в долгосрочной перспективе, несмотря на низкий общий уровень долга. Проблема заключается не в стремительно растущих процентных платежах (по крайней мере, пока), а в том, как финансировать дополнительный дефицит. У Минфина есть два основных варианта действий: опустошить Фонд национального благосостояния или выпустить больше местных долговых обязательств. По данным Министерства финансов, ликвидная часть Фонда благосостояния в настоящее время составляет чуть более 6,4 трлн рублей или 4% ВВП. Хотя ослабление рубля продлевает жизнь ликвидной части фонда (она в основном в западных валютах), но и она будет исчерпана примерно в 2024 году по текущему курсу, что вынуждает Минфин полагаться исключительно на заимствования.

Все дороги неизбежно ведут к инфляции

С экономической точки зрения, нет большой разницы, исчерпает ли Министерство средства Фонда или займет еще. Поскольку из-за санкций Минфин не может продать большую часть своих «ликвидных» активов в Фонде национального благосостояния на открытом рынке, Центробанк забирает их и кредитует Минфин рублями для расходования. Таким образом, опустошение Фонда национального благосостояния — это в основном внутренняя операция российского правительства, увеличивающая денежную массу, за исключением относительно незначительных продаж китайских юаней, которые предусмотрены бюджетным правилом России (всего 10% от расходов Фонда национального благосостояния). Что касается влияния на денежную массу в России, то эффект от выпуска новых облигаций на самом деле довольно схож.

Это означает, что и опустошение Фонда национального благосостояния, и выпуск долговых обязательств оказывают растущее давление на инфляцию, что в определенный момент поставит под угрозу парадигму макроэкономической стабильности, которой Путин придерживался на протяжении всего своего пребывания у власти. До смены парадигмы еще несколько лет: глава Центробанка Эльвира Набиуллина, похоже, все еще имеет мандат руководства на усмирение инфляции в России при помощи повышения процентных ставок. Пока российский рынок и население все еще верят, что инфляция будет сдерживаться и что власти контролируют ситуацию, — просто потому, что так было в последние два десятилетия.

Однако в стране, находящейся в состоянии войны, такие принципы, как независимость центрального банка, обычно обрушиваются. Минфин уже не сможет вернуться к прежней политики фискального благоразумия. Пока российская экономика испытывает трудности в условиях западных санкций и нехватки рабочей силы, вызванной войной и оттоком населения, Набиуллиной следует ожидать усиления встречного ветра, если она решит повысить процентные ставки, усугубив негативное восприятие экономической ситуации. Это также настраивает Центробанк против Министерства финансов, потому что борьба с инфляцией затруднит заимствования для государства. Возможно, дискуссии о необходимости борьбы с инфляцией уже начались.

Перспективы фискальной и монетарной основ экономики России на сегодняшний день остаются относительно стабильными. Но как только доверие к Центральному банку будет подорвано и россияне скорректируют свои индивидуальные ожидания относительно стабильности рубля, ситуация может измениться быстрее, чем можно предположить, исходя из экономической устойчивости России в 2022 году.