Сами себе полпреды

Проведенная на днях Дмитрием Медведевым самая масштабная ротация в рядах полномочных представителей президента в федеральных округах породила дискуссии о будущем самого института полпредства. Политологи, сходясь во мнении, что новые назначения произведены «под выборы», полагают, что в будущем году, когда станет известно имя главы государства, который будет править страной 6 лет, необходимость в полпредах может отпасть сама собой. Ведь они появились тогда, когда губернаторы регионов еще всенародно избирались. Теперь же субъектами РФ руководят люди, тщательно отобранные и президентом, и премьером, и каждый из них – сам себе полпред.

Напомним, новые полпреды президента появились сразу в Центральном (Олег Говорун), Северо-Западном (Николай Винниченко) и Уральском (Евгений Куйвашев) федеральных округах. Как отмечают эксперты, произошедшие перестановки трудно оторвать от предвыборного контекста. «Началась предвыборная ротация, и на места полпредов, которые традиционно контролируют проведение избирательных процессов, поставлены люди, которые технологически способны это сделать», – пояснил генеральный директор Центра политической информации Алексей Мухин.

«Результаты выборов сильно зависят от региональных элит, которые должны быть стимулированы, чтобы на их территории были достигнуты нужные результаты. И появление новых лиц такой стимуляции способствует», – соглашается политолог Дмитрий Орешкин. По мнению президента Института национальной стратегии Станислава Белковского, из географии назначений очевидно, что центру необходимо усилить положение прежде всего власти в Центральной России, где есть ряд проблемных регионов, в частности Тульская и Тверская области.

Политологи также обращают внимание на заметное омолаживание персоналий и на то, что они не работали прежде в силовых структурах. Как считает президент фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов, последние назначения должны придать новый импульс институту полпредов, в котором, по его словам, происходит смена поколений, и «на должности приходят люди, имеющие опыт политического управления». Также эксперты отмечают, что если раньше делалась ставка на бывших военных, то теперь речь идет о гражданских карьерных чиновниках, из которых двое прямо или косвенно связаны с кремлевской командой.

Аналитики рассматривают процесс ротации в контексте изменений роли и функций полпредов за последние десять лет. В 2000 году, когда эта должность только вводилась, много говорилось о том, что в России появятся новые федеральные чиновники со сверхполномочиями и огромной зоной влияния. Тем не менее все эксперты сходятся в том, что подобного не произошло. Формально представители президента должны подбирать кандидатуры на пост губернаторов, но действует иная схема. Кандидатуры глав региона предлагает правящая партия, лидер которой – Владимир Путин. Дмитрий Медведев выбирает из предложенного списка. Таким образом, кандидатуры проходят, по сути, двойную проверку, и роль полпредов в этом чисто номинальная. Такой порядок полностью устраивает и федеральный центр, и региональные элиты. «Ведь с самого начала у полпредов не было конституционных полномочий, и они воспринимались как сотрудники администрации президента, которые не имеют права как-то директивно командовать деятельностью губернаторов, чьи полномочия четко прописаны в Конституции», – пояснил ситуацию Дмитрий Орешкин.

«Во многом их роль зависит от того, интересен центру этот регион или не интересен. Если интересен, полпред может быть важным игроком. Если центру все равно, что происходит в регионе, то полпред выполняет церемониальные функции», – полагает Михаил Виноградов. Соглашается с тем, что полпреды не являются фигурами федерального масштаба, и Алексей Мухин. Но, по его мнению, нельзя и преуменьшать их значение, ведь их работа не всегда видна стороннему наблюдателю. «Они выполняют технические функции, но это и есть их задача. Они отвечают в администрации президента за проведение избирательных процессов и следят за действиями политических партий в регионе. Также от них зависит перераспределение финансовых средств в регионы, поэтому они имеют большой аппаратный вес», – уверен политолог.

У Станислава Белковского иная точка зрения. Эксперт отмечает, что, если полпред силен как личность, он может реализовывать некие неформальные полномочия с помощью воздействия на губернатора, но не более того. Те же лоббистские функции он мог бы выполнять, основываясь на своих личных связях, даже не занимая никакой должности, если бы имел доступ к президенту и к премьеру. Такое положение дел приводит к том, что и у губернаторов нет большого пиетета перед полпредами.

Как отмечают эксперты, причина того, что губернатор выглядит сильнее полпреда, в том, что у главы субъекта РФ фактически сформирована региональная элита, которая под него заточена и выполняет его требования, а он защищает ее интересы. У полпреда такой команды нет, у него есть несколько чиновников, но все они на конкретной территории не воспринимаются как свои. Станислав Белковский убежден: окончательно точка невозврата к предполагавшимся сверхполномочиям полпредов и начала их деградации как института была пройдена в сентябре 2004 года, когда была введена назначаемость губернаторов. «Полпреды были нужны до тех пор, пока губернаторы были избираемыми, нужна была контрольная бюрократическая прослойка между федеральным центром и губернаторами. Когда главы регионов сами стали фактически полпредами, необходимость в этой прослойке отпала», – объяснил политолог.

Большинство экспертов считают, что последнее произведенное президентом усиление института полпредства – это некая увертюра, предшествующая его ослаблению и, возможно, упразднению. Политологи вспоминают, что в свое время о пересмотре этого института высказывались и Владимир Путин, и Дмитрий Медведев. Тогда до конкретных решений дело так и не дошло, но после президентских выборов тема может возникнуть вновь в силу изменившейся ситуации. Когда избирательные задачи будут решены, оставлять в структуре власти полпредов при полностью лояльных губернаторах, скорее всего, просто не будет смысла. Возможно, единственное исключение будет сделано для Северокавказского федерального округа в силу особенностей ситуации в этом регионе и необходимости уравновешивать «человеком из центра» влияние местных элит на глав республик. Пойти на такой шаг будет весьма просто, поскольку полпреды не прописаны в Конституции, и президент вправе решить этот вопрос самостоятельно без согласования с Госдумой.

Вместе с тем до президентских выборов такой сценарий практически полностью исключен. Во-первых, в нем нет экстренной необходимости, и подобное аппаратное решение может и подождать. Во-вторых, идея создания института полпредства была реализована в период президентства Владимира Путина. И хотя она была хороша (для Кремля) в свое время, а сегодня практически утратила актуальность, пересматривать ее и давать повод для домыслов о противоречиях между главой государства и главой правительства явно не время. В третьих, вновь назначенным полпредам надо дать время проявить себя на своих постах, а парламентские и президентские выборы такую возможность дают сполна.