Номинальный прокурор

Госдума вчера приняла во втором чтении законопроект №401900, уже в ближайшее время грозящий серьезно «перекроить» всю систему как взаимоотношений простых граждан с правоохранительными органами, так и «силовиков» между собой. Название этого документа выглядит довольно обыденно и ничем его «революционность» не выдает - «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и федеральный закон «О прокуратуре РФ». Суть документа, если следовать официальным комментариям и заключениям на законопроект, также достаточно скромна и «узко специализированна».

Обычно говорится, что речь идет просто о создании нового подразделения - Следственного комитета при прокуратуре РФ. Предполагается, по крайней мере, в официальных комментариях, что таким образом удастся разрешить давно назревшую проблему - разделить функции надзора за законностью расследования преступлений и собственно их расследование. Ведь до сих пор получалось, что прокуратура сама уголовные дела расследует и сама же за собой надзирает, что, в принципе, с правовой точки зрения не очень логично.

Однако даже беглое знакомство с законопроектом показывает, что речь в нем идет о куда более серьезных и масштабных процессах. И упомянутое «разделение функций надзора и следствия» и даже создание нового федерального ведомства, в случае принятия такого закона, будет лишь одним из его последствий. На самом же деле этот законопроект неизбежно повлечет переделку системы правоохранительных органов и их взаимоотношений с гражданами (и, соответственно, самих граждан с правоохранителями), которая сложилась с далеких советских времен еще эпохи Сталина и Хрущева. И даже проведенная в последнее десятилетие «судебная реформа» на этом фоне может показаться не такой уж существенной.

В принципе, суть вносимых поправок предельно проста, хотя только одно их количество само по себе уже говорит о масштабе задуманной реформы. Большинство изменений, по крайней мере, самые принципиальные, касаются Уголовно-процессуального кодекса (УПК). В нем предлагается изменить порядка 80-90 статей - при том, что в этом кодексе их всего чуть более 470. При этом технически поправки не очень сложные. В новой редакции законопроект предлагает изложить лишь 5-6 статьей УПК, а в остальных изменить лишь одно-два слова. Зато в смысле и важности этих слов, собственно, и кроется вся масштабность реформы. Потому как из большинства статей УПК предполагается просто исключить слово «прокурор» -- либо совсем, либо заменив его на «руководителя следственного органа» (то есть представителя других правоохранительных ведомств).

В результате после прочтения УПК в уже «исправленной» редакции получается, что прокурор (как должностное лицо) и вообще прокуратура, по большому счету, превращаются во всей правоохранительной системе в «игроков» сугубо номинальных. Попросту говоря, прокурор больше не будет тем «богом и царем», которым он все последние десятилетия был и пока еще является абсолютно для всех «силовиков» - ФСБ, МВД, Наркоконтроля, военных и т.д.

Прокурор и вся прокуратура лишатся своих основных прав влиять на работу этих ведомств. До сих пор прокуратура может: сама возбуждать любые уголовные дела; забирать к себе любые уголовные дела у других ведомств и поступать с ними по своему усмотрению - закрывать, возобновлять или переквалифицировать, давать другим органам указания, как именно и каким следователям следует расследовать уголовные дела, и указания эти для всех являются обязательными для исполнения. Кроме того, без разрешения прокуратуры никто - ни простой участковый или оперативник, ни генерал, возглавляющий ту или иную спецслужбу - не может предпринять целый ряд важных следственных действий, таких, как выход с ходатайством об аресте подозреваемого, получение санкции на проведение обыска или выемки, не говоря уже о многих других, менее принципиальных.

Почти всех этих полномочий и функций прокуратура, согласно законопроекту, может лишиться. И более того, часть этого «отобранного ресурса» никому другому «специально назначенному» не будет передана. Как предполагает законопроект, правоохранительные органы получат право на многих этапах расследования уголовных дел самостоятельно решать большинство принципиальных вопросов - о необходимости и возможности возбуждения уголовных дел, их закрытия, юридической трактовки тех или иных событий и фактов, как именно и в каком ключе расследовать уголовное дело и т.д. А согласовывать те или иные моменты и надзирать за законностью действий простых следователей должно будет, в первую очередь, их собственное руководство - «руководители следственных подразделений» того или иного ведомства.

Таким образом, реформа эта автоматически коснется и простых граждан. Сейчас человек, столкнувшийся, допустим, с незаконными действиями милиции или другого «силового» ведомства, может жаловаться в прокуратуру, требуя либо закрыть уголовное дело, либо его, наоборот, завести, если милиция это делать отказывается. А прокуратура, в свою очередь, имеет все полномочия поступить в данной ситуации по своему усмотрению - восстановить законность и даже наказать «провинившихся» силовиков. После же принятия законопроекта жаловаться граждане на те или иные действия следователя смогут только начальнику этого же следователя. Или еще, конечно, в суд. Однако этот вариант хоть и реален, но крайне неоперативен - суды перегружены, и у них тоже существует несколько инстанций. А конкретное уголовное дело, тем временем, будет расследоваться следователем так, как он считает нужным.

Правда, формально, как указано в законопроекте, прокурор по-прежнему будет уполномочен «проверять исполнение требований федерального законодательства при расследовании уголовных дел органами дознания, органами предварительного следствия, а также должностными лицами», а также требовать от них устранения допущенных нарушений. Но лишь «в пределах компетенции», которая, согласно законопроекту, будет уже далеко не такой широкой, как сейчас. Так, в ходе предварительного расследования требования прокурора для следователя будут уже не обязательными для исполнения - следователь будет обязан лишь «предоставить письменные возражения против этих требований руководителю следственного органа», то есть своему начальнику, «который информирует об этом прокурора».

После этого прокурор может, согласно законопроекту, «обратиться к руководителю вышестоящего следственного органа» с требованием об устранении допущенных нарушений. Но тот также вправе не согласиться с прокурорским требованием. Таким образом, как следует из законопроекта, следователи и прокуроры в своем споре могут дойти до руководителя следственного органа того или иного федерального ведомства. А если и тогда конфликт не будет разрешен, «прокурор вправе обратиться к генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным».

В результате для решения даже самых простых спорных вопросов по конкретным уголовным делам, которые до сих пор можно решить достаточно быстро, прокурору придется вести долгую переписку, а потом, не исключено, еще и ждать решения лично генпрокурора. Таким образом, в реальности контроль прокуратуры за расследованием уголовных дел другими ведомствами станет почти что формальным. По крайней мере, до того момента, как расследование будет завершено.

На стадии подготовки к передаче уголовных дел в суд, правда, полномочия прокуратуры и прокуроров останутся довольно широкими. Прокурор должен будет, как и сейчас, рассмотреть поступившее от следователя дело и обвинительное заключение и принять решение - может утвердить его и направить в суд, а может и вернуть его следователю с указанием, что именно следует сделать - провести дополнительное расследование, переквалифицировать обвинение и т.д. То есть «мимо прокурора» дело в суд по-прежнему попасть не сможет - а ведь поддержание гособвинения в суде остается для прокуратуры, согласно новому проекту, одной из самых основных функций. Но и при этом прокурор лишен будет имеющегося у него ныне права вообще прекратить дело. А следователь, в свою очередь, будет иметь право обжаловать действия прокурора по возвращению ему дела. Кроме того, прокуратура сохранит контроль над дознавателями всех правоохранительных структур - начиная от указаний по ведению дознания и ходатайств об аресте, и заканчивая отстранением дознавателей и прекращением заеденных ими дел.

Более-менее полноценно, в рамках, близких к своим нынешним полномочиям, прокуратура сможет контролировать деятельность лишь Следственного комитета при прокуратуре. В отношении его следователей прокурор будет иметь право возбуждать уголовные дела. Кроме того, он сможет «изымать любое уголовное дело у органа предварительного следствия», то есть у других правоохранительных структур, но передавать эти дела прокурор может лишь тому же Следственному комитету.

Между тем сам Следственный комитет (СК) при прокуратуре, как следует из законопроекта, будет структурой фактически самостоятельной и административно почти независимой от самой прокуратуры. Так, глава СК хоть и будет иметь ранг заместителя генпрокурора, но назначаться будет так же, как генпрокурор - утверждаться Советом федерации по представлению президента РФ. Поскольку СК будет организован по принципу строго «вертикальной» структуры» -- в которой все назначения и структурные изменения возможны только с санкции именно ее руководителя, а не генпрокурора, -- то этот орган окажется малозависимым от прокуратуры.

При этом именно СК, как предполагает законопроект, получит большинство важных полномочий, которых лишатся как рядовые прокурорские следователи и прокуроры, так и генпрокурор. Во-первых, - полномочия расследования уголовных дел, которыми, по подследственности (согласно ст. 151 УПК), пока занимается сама прокуратура - это наиболее тяжкие преступления против личности (убийства, изнасилования, похищение, захват заложников и т.д.), против конституционных прав и свобод граждан, против общественной безопасности (терроризм, бандитизм и т.д.), все должностные преступления (получение взятки, превышении и злоупотребление полномочиями), все воинские преступления, а также преступления против мира и безопасности человечества.

Кроме того, как предлагается в законопроекте, именно руководители СК, а уже не прокуроры, будут уполномочены решать такие важные вопросы, как выдача санкций на возбуждение уголовных дел в отношении так называемых «спецсубъектов» - лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам (к этой категории относятся члены Совета Федерации и депутаты Госдумы, депутаты других уровней, судьи, глава Счетной палаты и аудиторы, члены избирательных комиссий, следователи, адвокаты и сами прокуроры). Причем в этом смысле будущий глава СК окажется, по крайней мере, согласно нынешней редакции законопроекта, более могущественным, чем сейчас - сам генпрокурор. Так, решение о возбуждении уголовного дела на генпрокурора будет уполномочен принимать глава СК при прокуратуре. Между тем как санкцию на возбуждение дела на самого главы СК сможет дать лишь «исполняющий обязанности председателя» СК. То есть завести уголовное дело в отношении руководителя СК можно будет лишь после его отстранения от должности.

За самой прокуратурой при этом остаются полномочия по надзору за соблюдением законодательства во всех ведомствах (и не только правоохранительных), так же как и функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Однако в случае выявления нарушений прокуратура уже не сможет сама сразу возбуждать уголовные дела, как это обычно происходит сейчас. Эти материалы прокуратура должна будет направлять по подследственности - другим правоохранительным органам. А там взгляд на те или иные события и факты может не совпадать с мнением прокурора, и следователь вполне может не «послушаться» прокурора, а ответить ему «обоснованными возражениями». Соответственно, опять может начаться переписка, и «громкие» и грозные проверки федеральных органов, которые прокуратура часто проводит последнее время, уже совсем необязательно будут получать продолжение в виде конкретных уголовных дел.

Исходя из всего этого можно сделать вывод, что реализация законопроекта серьезно изменит расклад сил на российском «правоохранительном поле». Во-первых, появится новый могущественный игрок - СК при прокуратуре, который, конечно, не будет столь всесилен, как сейчас прокуратура, но все равно будет влиятельнее других правоохранительных органов. Ведь полномочия расследования должностных преступлений - в отношении чиновников и, в том числе, сотрудников правоохранительных органов, достанутся ему. Во-вторых, значительно расширятся права и полномочия других правоохранительных органов - МВД, ФСБ и Наркоконтроля, поскольку надзор за ними со стороны прокуратуры станет намного формальнее. В-третьих, сама прокуратура, хоть в очень ослабленном виде, на «арене» все равно останется. В-четвертых, заметно возрастет роль судебной власти. Вполне можно предположить, что рядовые граждане, которые до сих пор жаловались на действия других правоохранительных органов в прокуратуру, теперь устремятся со своими жалобами в суды. Соответственно, все правоохранительные органы в определенной степени станут более зависимыми от судебной системы.

Стоит отметить, что когда корреспонденты «Время новостей» попытались выяснить мнения о возможных последствиях принятия законопроекта представителей различных ведомств и даже самих депутатов, почти никто ничего определенного по этому поводу сказать не смог. Оказалось, что подавляющее большинство «силовиков» и даже гражданских юристов (в том числе и адвокатов), просто не знают, о чем, собственно, идет речь в этом законопроекте. Что, впрочем, неудивительно.

Ведь законопроект оба чтения в Госдуме буквально «пролетел» без всякого обсуждения. А немногие комментарии, по нему высказывавшиеся, были более чем скупы и в них говорилось, что это лишь «небольшое реформирование» системы прокуратуры с целью «разделения следствия и надзора».

Учитывая такую спешку и «непубличность» законопроекта, можно сделать вывод, что на самом деле, скорее всего, основная политическая цель его разработки и «введения в жизнь» - снижение роли Генпрокуратуры. А о последствиях законопроекта для всей правоохранительной системы, похоже, никто особо не задумывался. Хотя реализован он будет, не исключено, уже осенью - в законопроекте указано, что в силу он вступит через 90 дней после утверждения, а Госдума окончательно примет его, вероятнее всего, еще до летних каникул.

Впрочем, в любом случае, немногие «посвященные» следователи и оперативники отметили, что если все предполагаемые изменения будут реализованы, это неизбежно вызовет как минимум «легкую встряску» всей правоохранительной системы. «Никого к этому законопроекту не подпустили, он разрабатывался без учета мнения Генпрокуратуры и МВД, - отметил наш источник в МВД. - Боевое звено прокуратуры, которое работает в надзоре, на какое-то время приостановит свою работу. В случае обнаружения нарушений закона ходить к следователям и жаловаться по инстанциям они не будут. И сейчас многие из тех, кто годами работал с жалобами граждан, уже ищут себе новую работу. И вообще, те, кто были «над», никогда не согласятся быть «под». Не будут они ходить и унижаться, а в ответ получать отказы. Им еще и припомнят, кто, когда, по каким отмененным делам вовремя повышение в звании не получил».

«Основная цель этого закона - отобрать надзор за расследованием всех уголовных дел, - сказал в свою очередь источник в прокуратуре Москвы. - Если его утвердят, начнется полный беспредел. Конечно, вольготно будет жить всем следователям - прокурорским, ФСБэшным, а особенно милицейским, в отношении которых полностью устранится надзор прокуратуры. Они будут творить, что захотят - за деньги возбуждать и прекращать уголовное дело, нарушать закон в ходе расследования. И ничего им за это не будет. Это будет цветник коррупционеров. Если раньше прокуратура могла реагировать на жалобы граждан, то сейчас все кардинально изменится. При поступлении такой жалобы единственное, что сможет предпринять прокурор - написать письмо следователю, что тот не прав. Гражданам придется жаловаться на действия милиции его начальству или в суд, в который будет приезжать все тот же следователь со своим решением. А суд, я вас уверяю, перепечатает это решение слово в слово».