Царство бюрократов

Уволив пятую часть федеральных чиновников, наша страна может сэкономить около 40 млрд. руб. в год, рассказал на недавно прошедшем Петербургском международном экономическом форуме вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин. По его словам, если такое решение будет принято, сокращение произойдет в течение трех лет, причем первые «кандидаты на выход» покинут свои места уже после Нового года. Независимые эксперты сомневаются, что, даже объявив на словах программу сокращения, власть сделает это на деле. Россия знала уже не одну попытку уменьшения численности государевых слуг, но ни одна из них не завершилась успехом. Напротив, их число только выросло.

В своих инициативах Минфин исходит из необходимости экономить бюджетные средства. По его расчетам, если в течение трех лет уволить пятую часть федеральных чиновников, 120 тыс. человек, то это снизит расходы бюджета примерно на 40 млрд. руб. в год. Впрочем, половина сэкономленных средств должна пойти на повышение зарплат оставшимся госслужащим, поэтому реальная экономия должна составить порядка 20 млрд. руб. ежегодно. По российским меркам это, прямо скажем, немного. «Когда у нас общие расходы бюджета составляют 10 трлн. руб., такая экономия не играет особой роли, – заметила ведущий эксперт Экономической экспертной группы Елена Лебединская. – Это скорее дисциплинирующий фактор, потому что статья административных расходов, в которую в том числе входят и затраты на чиновников, за последнее время очень сильно выросла. Поэтому предложение Минфина можно расценивать как воспитательный шаг с прицелом на будущее, чтобы эти расходы хотя бы не росли и дальше».

Действительно, расходы по разделу «общегосударственные вопросы» в последние годы серьезно увеличились. Если в 2004 году они составляли 1,7% ВВП, то в 2006-м – уже 2%, а в 2007-м – 2,4%. В эту статью, заметим, включается еще и обслуживание долга, но на него в 2004-м было потрачено 1,2% ВВП, а в 2007 году – лишь 0,4%. «Затраты на оплату бюджетников у нас составляют около 20% всех расходов бюджетной системы, – сообщила г-жа Лебединская. – По сравнению с другими странами это довольно много. Там показатели обычно от 13 до 15%. Если верить МВФ, то вначале 2000-х годов у нас тоже было порядка 12%». Конечно, не все работники бюджетной сферы – чиновники, есть ведь еще учителя, врачи, но, зная уровень зарплат людей этих профессий, можно смело утверждать, что наши рекордные траты – не их вина.

Расходы растут в первую очередь потому, что растет число чиновников. По данным Росстата, в 2009 году число работников государственных органов и органов местного самоуправления составляло 1,674 млн. человек. В 2000 году их было 1,163 млн. За девять лет появилось более 500 тыс. новых чиновников, рост их «поголовья» составил 44%. В федеральных государственных органах, которые собственно и призывает сокращать Минфин, в прошлом году трудилось 878 тыс. человек. В 2000 году – 522,5 тыс., так что рост составил почти 70%. Соответственно выросла и нагрузка на экономику. Если в 2000 году на каждую тысячу человек, занятых в экономике, приходилось 18 чиновников, то в 2008-м – 24. Это в среднем по стране, а, например, в Чукотском автономном округе их уже 71, в Магаданской области – 63, Республике Тыве – 58.

Удивительно, но большую часть последнего десятилетия страна проводила административную реформу 2003?2008 годов, которая должна была сократить число функций госаппарата, а вместе с ними и его размер. «Сокращение функций только предполагалось, но ведь никто ничего не сделал, – заметил «НИ» директор Центра исследований постиндустриального общества Владислав Иноземцев. – На мой взгляд, административная реформа в реальности произвела огромный дубляж функций и тем самым затруднила любое позитивное решение, что означает увеличение коррупционных элементов. Получается, что реформа была направлена на то, чтобы создать систему, при которой без коррупции вообще ничего нельзя сделать. С точки зрения укрепления власти чиновников над обществом она была успешна».

Главная проблема – не просто сократить аппарат, но и получить при этом результат. Хотя и само сокращение видится специалистам непростым. «На мой взгляд, уволить пятую часть чиновников в принципе невозможно. Ее связь с остальными четырьмя частями так велика, что вышибить их оттуда не получится. Но даже если предположить, что произошло чудо, и чиновников сократили и сэкономили на этом 40 млрд. руб., то, что изменится? – задается вопросом г-н Иноземцев. – У нас в этом году действуют федеральные целевые программы на 700 млрд. руб. Что делают эти ФЦП, куда идут эти деньги, непонятно. В лучшем случае нормальное освоение средств составляет 20%. То есть мы куда больше теряем не на зарплатах чиновников, а на том, как они распоряжаются бюджетными деньгами». К этому, по словам эксперта, добавляется еще и проблема коррупции. «Зарплаты чиновников совсем не такие, как прописано на бумаге, кроме них существуют огромные премии, которые как зарплаты не проходят. Но даже если сложить все вместе, это будет в лучшем случае одна треть их реальных доходов, остальное берется из разного рода коррупционных составляющих, – пояснил он. – Проблема нашего чиновничества не в том, что они слишком много получают, а в том, что слишком много тратят».

В комитете Госдумы по бюджету и налогам считают, что у власти существует возможность сократить чиновников, оставив их на рабочих местах. То есть провести своеобразную рокировку. Служил человек, допустим, в Министерстве транспорта, а его переведут в Росавтодор, и он уже чиновником считаться не будет, хотя и станет делать то же самое, но за большую зарплату. Власть ведь сама часто принимает решения, которые приводят к расширению аппарата. Последний пример – закон о бюджетных учреждениях, которым дали право получать кредиты, но предупредили, что будут следить, чтобы не набрали слишком много. Кто будет следить – понятно: чиновник, необходимость которого подтвердится новой функцией. Другой пример – замена ЕСН страховыми взносами. Теперь Пенсионный фонд и Соцстрах должны создавать свои налоговые службы, которые будут собирать взносы, но при этом налоговая служба свой штат сокращать не собирается.

Директор Центра изучения элиты Института социологии РАН Ольга Крыштановская считает, что российское чиновничество – прекрасный пример действия закона Паркинсона, который гласит: бюрократия сама себя сокращает, а на следующий же день снова начинает увеличиваться. «Так происходило еще в советское время. Сначала велись разговоры о том, что надо сокращать численность номенклатуры, потом принималось решение, отсекалась какая-то часть, а на следующий же день лоббисты начинали проталкивать одну позицию, потом другую», – сообщила она. И сегодня – то же самое. Пока идет обсуждение, сокращать аппарат или нет, в правительство обратился ряд министерств и ведомств с просьбой увеличить им штаты в общей сложности почти на 24 тыс. сотрудников. Вот мы и «имеем то, что имеем». Сегодня число чиновников в РФ близко к сталинским и брежневским показателям. Но при Леониде Ильиче население СССР было вдвое больше, чем сейчас в России.

Впрочем, шансы на то, что сокращения начнутся, все же есть. Президент Дмитрий Медведев не отмел эту идею сразу, а дал поручение правительству просчитать последствия такого решения. «Нужно видеть финальный результат и только после этого принимать решение», – сказал он, подчеркнув, что речь идет о судьбах людей. Вообще, человеческий фактор в этом вопросе играет особую роль. По словам, г-жи Крыштановской, в чиновники у нас частенько приходят по знакомству, и происходит это методом снежного кома: появился один – потянул «своего» – тот еще одного «своего», и так до бесконечности. «У нас есть вузы, готовящие профессиональных управленцев, но они после выпуска идут кто куда, тоже по знакомым. Четкой системы социального заказа на них не существует, – посетовала эксперт. – Я как-то в регионе читала лекции студентам, которых готовят на муниципальную службу. Когда я попросила поднять руки тех, кто собирается идти на эту службу, подняли только двое. Люди воспринимают это просто как высшее образование, а чтобы действительно связывать с этим свою карьеру – это редко».

Такой подход, по словам эксперта, приводит к тому, что на госслужбу попадают бывшие одноклассники, коллеги, знакомые действующих чиновников. Впрочем, из «своих» стараются выбирать все же людей компетентных, а не кого попало. «Мы проводили специальное исследование, сколько людей было принято по принципу лояльности, сколько за компетентность, образование и опыт работы в этой сфере. Получилось, что 70% – это профессионалы, хотя понятно, что и они могут быть друзьями и родственниками».

Уволить же чиновника с работы куда сложнее, чем взять. «Поскольку у нас общество разделено на два класса: госслужащие, или политический класс, и все остальные, и этот политический живет на основе привилегий и контроля не только над властью, но и над собственностью, и все это держится в секрете, то увольнять их просто опасно, – считает Ольга Крыштановская. – Ведь эти люди, располагая эксклюзивной инсайдерской информацией, могут ее разгласить. Или могут возглавить оппозицию – все ее лидеры являются бывшими представителями политического класса. Поскольку их опасно выкидывать, то надо где-то складировать, а это и приводит к тому, что их число так сильно растет в последние годы».